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Accord historique des 27 sur le plan de relance économique européen. Fumée blanche … ou gris clair ?

27 juillet 2020

Ouf ! C’est fait! “Deal”, comme a twitté Charles Michel, président du Conseil européen, à 5h30 du matin ce 21 juillet 2020. Au bout de 85 heures de débats intenses et parfois tendus (comme à chaque Conseil où il y a un ou des sujets majeurs, et nécessitant de gros budgets), les dirigeants des 27 Etats membres ont signé, le 21 juillet, un accord important, innovant, doté de 750 milliards €, pour soutenir les économies sérieusement frappées par la crise sanitaire mondiale du coronavirus. Du jamais vu. Un petit plan Marshall, concocté en quelques mois seulement. Comme quoi quand il y a la volonté, partagée, tout est possible. on parle de ces 750 milliards, mais ils se cumulent avec les rachats de dettes publics de la BCE (750 milliards également), qui “soulagent” tous les pays fortement endettés , il y a aussi les prêts à taux très bas (0,5 à 1,5%) de la BEI pour les entreprises, TPE/PME, aussi bien pour la relance que pour des projets d’investissement “verts”. Au total, on approche les 1900 milliards € !

Le plan prévoit donc un fonds de 750 milliards €, qui sera, et ça c’est déjà historique, emprunté pour la toute première fois, par la Commission européenne sur les marchés. Donc à des conditions très avantageuses, compte tenu du poids économique et commercial que représentera la Commission à travers les Etats. Là, on entre dans une forme de fédéralisme budgétaire, avec une dette commune. Même si ce pouvoir accordé à l’exécutif européen est « limité en taille et en durée », précision importante rappelée à la fin de cet accord par Mark Rutte, le Premier Ministre des Pays-Bas et chef de file des pays “frugaux”…Le remboursement devra se faire d’ici 2058 au plus tard.

Ce plan se décompose en 390 milliards € de subventions d’un côté, distribuées aux Etats membres les plus frappés par la pandémie, principalement l’Italie et l’Espagne. La France reçoit quand même 35 milliards, qui contribueront à financer le propre plan de relance français de 100 milliards sur deux ans. Il convient de préciser que ce fonds de relance devra financer des programmes de réformes et d’investissements sérieux. 70% de ces subventions seront versées en 2021-2022, selon des critères de populations, de taux de chômage notamment, et les 30% restant en 2023, qui tiendront compte de la perte de PIB de chaque pays sur la période 2020-2021.

Les 360 milliards € restant seront eux des prêts, donc remboursables par le pays demandeur. Ils concerneront la recherche (5 milliards €), le développement rural (7,5 milliards e), le fonds de transition juste (10 milliards €) consacré au soutien des régions les plus en retard dans la transition énergétique.

Il faut le saluer, ce plan de relance est vraiment historique, et inédit. L’Histoire retiendra les chiffres et les actions qui en découleront, et pas le fait que le Conseil européen aura duré 4 jours, dans des dialogues intenses entre pays « cigales » (les dépensiers) et pays “fourmis” (ou frugaux, selon la sémantique du moment) respectant les traités et les contraintes budgétaires. D’aucuns parleront de “partisans de l’orthodoxie budgétaire”.

Ce qui est vraiment historique, c’est ce précédent qui ouvre des perspectives communautaires encore inenvisageables il y a seulement quelques mois auparavant : la Commission peut (et pourra !) désormais, à la place des Etats, emprunter des sommes conséquentes destinées à financer des dépenses directes dans les pays fragilisés. Là, institutionnellement, l’UE franchit bel et bien un pas majeur, avec à sa disposition un instrument d’action collective direct et immédiat. Je pense qu’il sera difficile de revenir en arrière. Tant mieux. La solidarité budgétaire n’est plus un voeu pieux.

Bien sûr, les dettes actuelles des Etats, contractées avant la pandémie, resteront nationales, et remboursées par leur emprunteur.

Mark Rutte a donc fini par céder. Sa position de blocage était intenable, car les Etats membres partisans du refus d’aider les pays du sud, surtout par des subventions, étaient très minoritaires, représentant 11% de la population totale de l’Union. C’est rassurant. Mais c’est là que l’on voit que tout vote à l’unanimité est absolument indigne et inacceptable, car non démocratique. Il faudrait vraiment voter toute décision à la majorité qualifiée, ce serait plus équitable et un bon signal pour l’émergence d’une véritable opinion publique européenne. Sinon, une minorité peut bloquer, prenant en otage la volonté du plus grand nombre.

Encore un sujet majeur qui mériterait d’être débattu et tranché lors d’un prochain Conseil européen.

Cet accord intéressant a marqué aussi la résurrection du “couple” franco-allemand, sans lequel l’Union n’avance pas, ou trop lentement. Notre président a été “à la manoeuvre”, pour convaincre ses homologues les plus récalcitrants, mais il faut particulièrement remercier Madame Merkel, qui représentait il n’y a pas si longtemps un grand pays se situant dans le camp des “fourmis”, à l’orthodoxie budgétaire constante. On l’avait vu lors de la crise grecque en 2011, entre autre. Quel revirement spectaculaire ! Et quel courage, cette Chancelière, vis à vis de la “culture” des Allemands, et de son propre parti ! On avait déjà apprécié son courage et sa détermination en 2015, lors de l’afflux de migrants en Europe, où elle fut la seule à faire venir en Allemagne un million de réfugiés, tandis que la plupart des autres Etats-membres bottaient en touche ! Elle fut la conscience de l’Europe.

Cet accord qui fera date est une bonne nouvelle pour notre Europe, et ses pays fragiles, mais il y a quand même, objectivement, quelques bémols :

· Quelques baisses de budget

Comme on a adossé ce plan de relance de 750 milliards € au budget européen, le Conseil a donc dialogué ferme aussi sur le CPF (Cadre financier pluriannuel) qui déterminera pour 7 ans (2021-2027), le budget annuel de l’UE. Il s’élèvera à 1.074 milliards €, soit 26 milliards de moins que l’ultime proposition de la Commission européenne. A titre de comparaison, la France seule (67 millions d’habitants) a un budget annuel de 338 milliards €. Et encore, il ne suffit pas, vu qu’il est déficitaire depuis 40 ans !

Donc, côté UE, on ne bouge pas, on reste scotché à un budget représentant 1% du PIB, donc indigent, malgré les demandes insistantes de beaucoup d’acteurs institutionnels ou privés, et aussi le souhait du Parlement européen qui réclamait … un budget à 3% du PIB.

Pire, pour parvenir à un accord équilibré entre les deux parties, (cigales/ fourmis), on a du faire des coupes sombres dans divers programmes, et non des moindres, suite à l’absence de nouvelles ressources propres de l’UE (attendues depuis des années), et à un refus obstiné des Chefs d’Etats et de gouvernement d’augmenter le budget communautaire. Le plafond des ressources propres de l’UE (TVA, taxes aux frontières extérieures de l’UE) pour couvrir les crédits annuels de paiement est fixé à 1,40% du RNB (revenu national brut) de tous les Etats membres. Très insuffisant.

Parmi les coupes sont touchés le complément destiné à Reach-EU, qui perd 2,5 milliards € ; la partie « développement rural » de la PAC perd 7,5 milliards €. Mais le volet “aides directes aux agriculteurs” de la PAC est inchangé. Emmanuel Macron a du bien « batailler », mais avec un argument de poids : la France est le premier producteur de produits agro-alimentaires de toute l’UE, ainsi que le premier exportateur ! Elle gardera donc sa subvention fort conséquente de 9,4 milliards € par an et restera donc, de loin, le premier bénéficiaire de toute l’Union en matière agricole, ce qui permet de payer aux agriculteurs en grande difficulté un quart de leurs revenus !

Le fonds pour une transition juste passe de 30 à … 10 milliards ! Certains instruments ont même été purement et simplement supprimés comme EU4Health qui n’est plus financé par le fonds de relance alors que 7,7 milliards étaient prévus pour cette initiative. Idem pour le Solvency Support Instrument (pour la solvabilité) qui devait garantir 26 milliards €. Et le programme pour une Europe numérique perd aussi 1,5 milliards € par rapport à la proposition de la Commission européenne.

On note ainsi que la volonté de modernisation et de réorganisation du budget européen vers de nouvelles priorités politiques a fait les frais de ces négociations. La Covid-19 et les conséquences économiques et sociales ont du peser aussi. Seuls les budgets classiques de la PAC (38% du budget) et de la Politique de Cohésion (40% du budget, ce sont tous les fonds européens distribués dans les territoires) demeurent, eux,  globalement « intouchables ».

Point positif,  le Parlement européen a réussi à s’imposer en tant qu’institution, dans une procédure dont il était à l’origine exclu. Il pourra intervenir sur les ressources propres, la gouvernance du RRF (Facilité pour la reprise et la résilience) ou de l’Etat de droit. Il doit surtout voter ce budget pluriannuel, et comme il le considère (à bon droit) bien insuffisant, un vote négatif remettrait en cause ce budget, et du coup ce plan de relance qui lui est adossé. Certes, on voit mal qu’il puisse prendre le risque politique de retarder substantiellement le déploiement du CFP et du fonds de relance que tout le monde attend avec impatience. Et pourtant, les eurodéputés ont bien rejeté, le 23 juillet, et à une large majorité, l’accord conclu par le Conseil européen sur le budget septennal de l’UE (CFP) et le plan de relance. Au motif que ce compromis manquait d’ambitions et que les coupes effectuées notamment dans les financements destinés au climat étaient inacceptables car contraires à l’agenda du Green Deal ou Pacte vert. Et ce malgré le fait que le Conseil européen a permis de réserver 30% du budget et du fonds de relance aux dépenses climatiques. Même si la protection du climat est bien ancrée dans le principal instrument du fond de relance, à savoir la fiscalité pour la reprise et la résilience (RRF) pour laquelle le Conseil européen a alloué 672,5 milliards (pour 7 ans), soit 312,5 milliards € de dépenses directes et 360 milliards €de prêts.

Le Parlement, année après année, prend de l’importance et saisit toutes les opportunités légales et législatives pour s’affirmer. Rien de choquant, il représente la voix des peuples européens. La Commission européenne propose, et le Parlement vote, en co-décision avec le Conseil européen. Déjà, il y a plusieurs mois, il avait « retoqué » 3 Commissaires européens présentés par leur gouvernement (dont la française Sylvie Goulard). Cette fois-ci, il rejette le budget qui, pour la majorité des eurodéputés, ne va pas assez loin. Réalité que je partage totalement. Mais comme les eurodéputés sont des gens responsables, ils ne bloqueront pas outre mesure, ce qui mettrait en panne la relance économique et sociale de l’UE. Ce n’est pas leur but, le Parlement européen n’est pas idéologue, mais pragmatique, il vote sur des compromis, des consensus, avec des partis différents. Rien à voir avec nos parlements nationaux. Mais ils reviendront sûrement à la charge un peu plus tard.

· La question épineuse des rabais.

On sait depuis des lustres que nos amis britanniques bénéficiaient, depuis 1985, d’un rabais conséquent de 5 milliards €, qui leur permettait de réduire sa contribution au budget européen. La Première Ministre, Margaret Thatcher avait bataillé ferme (notamment contre François Mitterrand, à partir de 1981) durant des années pour parvenir à ses fins. On se souvient de sa célèbre phrase (1979) « I want my money back ». Sa ténacité budgétaire paiera (sans jeu de mot !) puisque ses collègues céderont – par lassitude – au Conseil européen de mai 1985.

Et ces 5 milliards étaient payés par les autres Etats membres (dont 1,5 milliards € pour la France) !

Pour être complet, d’autres Etats, qui étaient tous des contributeurs nets,  estimaient payer trop, par rapport à d’autres au budget communautaire. Ce qui n’est pas faux, d’ailleurs. Et ils ont obtenu, eux aussi, des rabais : Allemagne, Autriche, Pays-Bas, Danemark et Suède.

La Commission européenne a bien tenté (elle est dans son rôle) de remettre en cause ces rabais au motif qu’il fallait bien compenser le départ du Royaume-Uni et la perte de ses 14 milliards nets qu’il devait chaque année au budget communautaire. Mais comme les bénéficiaires de ces fameux rabais sont les pays frugaux (fourmis), il fallut bien leur faire des concessions.

Non seulement on a gardé le principe des rabais, mais on a augmenté les rabais octroyés à l’Autriche (on l’a doublé) et aux Pays-Bas. Ce doit être le hasard… Le rabais du Danemark et de la Suède augmenterait, aussi. Et l’Allemagne conserverait le sien, à l’identique.

On en reparlera donc dans 7 ans, lors des négociations du futur CFP.

· La conditionnalité pour obtenir des fonds.

Conditions sur le respect des engagements pris.

Après d’âpres discussions, les « frugaux » ont quand même obtenu que « si un ou plusieurs Etats membres estiment qu’il y a des écarts importants par rapport à la réalisation satisfaisante des objectifs intermédiaires et finaux correspondant aux programmes nationaux de réforme », il(s) peut (peuvent) demander au Président du Conseil européen de soumettre la question à un « examen exhaustif » par les Etats membres lors du Conseil européen suivant. Chaque Etat sera donc sur surveillance des autres, sur le respect de ses engagements. A noter que cela existe déjà, chaque budget national est « surveillé ». On a échappé à l’approbation des programmes de réforme « à l’unanimité » où là un seul pays ( Pays-Bas, au hasard ?) aurait pu bloquer.

Conditionnement de l’accès aux fonds au respect de l’Etat de droit.

L’accord final a rejeté le principe d’unanimité, demandé véhémentement par la Hongrie et la Pologne (et pour cause ! ils auraient ainsi pu tout bloquer), privilégiant le maintien d’une procédure de vote à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission européenne en cas de manquement constaté.

Toutefois les modalités précises de ce régime de conditionnalité n’ont pas été précisées, repoussant la mise en place jusque à nouvel ordre.

Les communiqués finaux de ces Conseils sont toujours très bien rédigés, le plus consensuel possible… On en a ici un bel exemple. En creux, « jusque à nouvel ordre » veut dire sans doute « remis aux calendes grecques ». Car il ne faut jamais se fâcher. L’ADN de l’UE est le consensus. Ce qui peut devenir un cas de faiblesse…J’en ai pour preuve que la Hongrie puis la Pologne ont été déjà épinglées sur le non-respect de l’Etat de droit, avec le déclenchement à leur endroit de l’article 7 du TFUE (Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne) . Article 7, volet 1 (constat avéré de non-respect de l’Etat de droit). Mais pas le déclenchement du volet 2 de cet article 7 qui lui, appelle des sanctions financières. Ce volet 2 n’a toujours pas, à ce jour, été déclenché. L’UE reste donc assez frileuse sur ce sujet, pourtant essentiel, puisque la démocratie est le bien le plus précieux de l’Union. Et ne rien faire peut en encourager d’autres dans les déviances…

Mais ne boudons pas notre plaisir, et saluons encore ce coup de théâtre de l’initiative franco-allemande du 18 mai de lancer un plan de relance dans l’UE et de le proposer au Conseil européen du 17/21 juillet. Comme toujours dans un Conseil européen, à chaque fois qu’il y a de forts enjeux, ce qui est le cas la plupart du temps, on a droit à des passes d’armes entre Chefs d’Etat et de gouvernement. Le Conseil européen historique du 17 au 21 juillet n’y a pas échappé, chargé de voter sur cette initiative franco-allemande, un grand plan de relance. La fissure (fracture ?) Nord-Sud déjà vivace depuis quelques années, s’est intensifiée, tant l’enjeu était fort. Mais c’est le résultat qui compte. Au total, ce plan atteint près de 1.900 milliards €. On peut encore se parler et agir, même à 27 !. Chapeau.

Les passes d’armes ont certes été vives entre les pays dits « cigales » (endettés, dépensiers) emmenés par le duo Italie/Espagne, épaulé par la France et, revirement historique là encore, l’Allemagne, qui reconnait officiellement désormais que son avenir économique radieux dépend lui aussi de la bonne santé économique et sociale de tous les autres. Qui l’eût cru ?

L’UE a dépassé, en effet, le simple cadre d’une « association d’Etats » chère aux Anglais. Elle est beaucoup plus intégrée que cela, avec des Etats-membres très interdépendants. Il faut continuer dans cette voie. Le monde émergeant ne nous fera pas de cadeaux.

Il nous faut respecter aussi les pays «frugaux», ou fourmis, qui se réforment, respectent les règles budgétaires, ne dépensent pas plus qu’ils ne possèdent et ne veulent pas payer pour les «autres», ceux qui ne se réforment pas ou pas assez. Ce sont en tête les Pays-Bas, très opiniâtres, très combatifs, l’Autriche, la Suède, le Danemark. L’essentiel est que, comme toujours, on parvienne à un compromis. Chacun met de « l’eau dans son vin », sachant qu’un non-accord serait désastreux pour l’avenir de l’UE et pour chacun des Etats, même les plus riches. Donc un échec total est impensable. Cette confrontation des deux pôles a été forte, suscitant des dialogues sévères, mais cela a le mérite de « tout se dire », sans cachotteries ni sournoiseries. Tous les antagonismes furent sur la table. Ce qui a permis au fameux couple franco-allemand de trouver une position d’équilibre satisfaisante pour chacune des parties, car on a vraiment besoin de tout le monde pour avancer. Face aux dangers ou imprévus des puissances mondiales, l’UE ne peut pas – ne doit pas- se diviser trop longtemps. Plus que jamais, Jean Monnet, l’un de nos pères fondateurs, avait raison lorsqu’il disait ” l’Europe n’avance que dans les crises”.

Cet accord n’est pas « génial » si l’on en croit beaucoup de commentaires, mais il a le mérite d’exister, les sommes données ou prêtées restent considérables, même s’il y a plus de prêts à rembourser que prévus initialement. Il est équitable. Personne ne « perd la face ». Et on pense en priorité aux plus faibles. C’est l’essentiel.

Et sur un plan géopolitique enfin, il ne faut jamais insulter l’avenir. La Chine et les USA, et probablement d’autres, qui auraient été ravis que l’UE se désintègre en sont, une fois de plus, pour leur frais. Pourvu que cela dure !